Lula em frágil equilíbrio de poder perante o Congresso no Brasil

RIO DE JANEIRO – Luiz Inácio Lula da Silva, que tomará posse como presidente do Brasil, pela terceira vez, no dia 1 de janeiro, enfrenta dificuldades em constituir um governo apoiado por 14 partidos, sem se submeter aos caprichos do Poder Legislativo.

O novo governo terá 37 ministérios, anunciou Rui Costa, futuro chefe da Casa Civil, uma espécie de primeiro-ministro. O aumento de 60% sobre as atuais 23 pastas busca consolidar a frente ampla que assegurou o triunfo eleitoral de Lula em outubro, num complexo xadrez de interesses partidários, setoriais e pessoais a serem contemplados.

Mas o maior desafio para Lula, de esquerda moderada, é lidar com o presidente da Câmara dos Deputados, Arthur Lira, que acumulou tanto poder durante o governo Bolsonaro que muitos o consideram um primeiro-ministro de fato.

Esse poder se baseia principalmente na gestão do chamado “orçamento secreto”, um montante de 19,4 bilhões de reais (3,7 bilhões de dólares e 0,37% do orçamento total) que cabe aos legisladores do Congresso Nacional destinar aos investimentos locais de seu interesse.

Formalmente, a distribuição desses recursos está nas mãos do relator da lei orçamental anual, o dinheiro é repartido por meio de “emendas do relator”. Mas na realidade a decisão se concentra na presidência da Câmara dos Deputados.

A alcunha “secreto” se deve ao fato de permanecerem ocultos o nome dos parlamentares que patrocinam as emendas, e também o critério de destinação dos recursos.

Desequilíbrio de poder

Durante a campanha eleitoral, Lula chamou de “excrescência política” a usurpação, pelos parlamentares, da prerrogativa de definir e executar o orçamento, que cabe ao Poder Executivo de acordo com a Constituição Brasileira. E acusou o direitista Lira de agir como um “imperador” sobre o tema.

Naquele momento, o deputado apoiava a reeleição do presidente de extrema-direita Bolsonaro, mas rejeitava suas declarações golpistas e tentativas de desacreditar o sistema eleitoral brasileiro, baseado em urnas eletrônicas.

Bolsonaro abdicou do seu poder sobre esta parte do orçamento para conquistar o apoio dos legisladores e evitar a possibilidade de sua inviabilização política. Mais de 140 pedidos de partidos e de representantes da sociedade se acumularam na mesa de Lira que, como presidente da Câmara de Deputados, decide aceitá-los ou ignorá-los. Ignorou a todos.

Após ter sido eleito, Lula abandonou sua condenação do “orçamento secreto”, dado o risco de um confronto com Lira, do qual depende, por exemplo, a aprovação parlamentar de uma emenda constitucional necessária para que o novo governo mantenha ou recupere programas sociais desmontados sob a presidência de Bolsonaro.

Aumentar o Bolsa Família, política de transferência direta para as famílias em situação de pobreza, e o salário-mínimo; restabelecer os níveis anteriores da alimentação escolar e outras políticas contra a fome; fortalecer os serviços de saúde pública e a distribuição de medicamentos são algumas das prioridades sociais anunciadas por Lula como candidato.

A emenda constitucional já aprovada no Senado autoriza o novo governo a gastar 168 bilhões de reais (32 bilhões de dólares) acima do limite legal, o chamado “teto de gastos”, sem ser acusado de uma infração fiscal, o que poderia custar a inabilitação ao presidente.

Sua vigência depende agora da ratificação pelos deputados, ainda neste ano, para que o número possa ser incorporado no Orçamento do Governo para 2023. Sem uma soma adicional, Lula não poderia cumprir suas promessas e teria sua governabilidade afetada.

Decisões do Tribunal “salvam” Lula

Duas decisões do Supremo Tribunal Federal (STF) libertaram o presidente eleito daquilo que seus apoiadores chamam de “chantagem” de Lira.

O deputado, que mantém a liderança da Câmara com mão de ferro, foi obrigado a indicar [requeria indicar] o Ministro da Saúde, para promover a aprovação legislativa da emenda constitucional “de transição” para o novo governo.

Mas não é necessária tal emenda para que o governo disponha dos recursos necessários à manutenção dos 600 reais (115 dólares) mensais do Bolsa Família, ainda que seu pagamento a 21 milhões de brasileiros em situação de pobreza exceda o limite do teto de gastos, decidiu o ministro do STF Gilmar Mendes, em 18 de Dezembro.

O teto, incluído na Constituição em 2016, limita o orçamento anual ao montante do ano anterior corrigido pela inflação.

Segundo Mendes, garantir o “mínimo existencial” à população vulnerável é um dever do Estado estabelecido na Constituição, portanto, não sujeito ao “teto de gastos”, e o STF já o havia determinado em julgamento de 2021.

Além disso, o STF condenou o “orçamento secreto” como inconstitucional em julgamento iniciado em 7 de dezembro e concluído em 19 de dezembro.

A votação foi apertada, seis juízes consideraram que o mecanismo viola a Constituição por criar novos gastos sem critérios que os justifiquem, por decisão de poucos parlamentares, gerando desigualdades e investimentos que atendem a interesses pessoais e eleitorais, e não ao bem público, além da falta de transparência.

Cinco juízes avaliaram que as alterações do relator orçamental poderiam permanecer em vigor, mas com regras de transparência e alinhamento com as prioridades do governo.

A decisão majoritária considerou insuficientes as correções que os deputados tinham aprovado nos dias anteriores para melhorar a transparência dos investimentos e distribuí-los entre os líderes partidários.

O poder executivo recupera força

As decisões do STF alteraram a correlação de forças entre o futuro governo e o Congresso. Os programas sociais já não dependem da emenda constitucional que se tinha tornado a arma do presidente da Câmara dos Deputados, e o governo pode agora negociar melhor onde e como investir o chamado “orçamento secreto”.

Mas Lira e os seus adjuntos próximos indicam que procurarão manter algum poder sobre essa parte do orçamento nacional, provavelmente incorporando-a nas emendas das comissões temáticas, que atribuem recursos a programas nacionais tais como saúde, educação ou infra-estruturas.

A 1 de fevereiro, todos os 513 novos deputados e um terço dos 81 senadores, eleitos em outubro, tomarão posse. Mas o reeleito Lira teria uma hipótese de se manter na cúpula da câmara baixa, em um parlamento onde a direita foi reforçada, outro problema para Lula, embora seja considerado controlável por seu governo.

Lula também enfrenta outras dificuldades em conciliar todos os interesses na formação do seu governo, na gama dos 14 partidos que constituíram sua aliança eleitoral, para assegurar uma maioria parlamentar e governabilidade para a nova administração.

As negociações com o Presidente da Câmara, de quem dependem o orçamento e as despesas sociais, atrasaram a nomeação de ministros.

Lula anunciou os cinco primeiros-ministros em 8 de Dezembro, todos eles homens brancos, um fato que suscitou críticas. Cinco dias mais tarde tornou-se conhecido que a cantora negra Margareth Menezes será a Ministra da Cultura, ainda pouco para um governo que prometeu mais participação negra e feminina no poder.

Na economia, Lula escolheu o ex-prefeito de São Paulo e candidato presidencial derrotado em 2018, Fernando Haddad, mal acolhido pelos agentes do mercado que esperavam um economista ortodoxo, que desse prioridade à responsabilidade fiscal. Haddad é advogado e professor de Ciências Políticas na Universidade de São Paulo.

De qualquer forma, o Ministério da Economia será dividido em pelo menos três carteiras: Finanças, chefiadas por Haddad; Planejamento e outras dedicada à Indústria e Comércio.

Serão duas semanas de intensas articulações para compor um governo que se espera seja de pacificação nacional e de reconstrução do Estado, que foi degradado em muitos setores, como o cultural, o ambiental, o educacional e o de relações exteriores, além da atenção aos povos indígenas e afrodescendentes.

Originalmente publicado na Inter Press Service (IPS)

Mario Osava

É correspondente da IPS desde 1978, e está à frente da editoria Brasil desde 1980. Cobriu eventos e processos em todas as partes do país e ultimamente tem se dedicado a acompanhando os efeitos de grandes projetos de segurança, infraestrutura que refletem opções de desenvolvimento e integração na América Latina.